申请人于2022年5月10日向本机关申请行政复议，请求撤销被申请人作出的淳市监（稽）处罚[2021]XX号《行政处罚决定书》。本机关予以受理并进行了审理。因案情复杂，本案延期三十日作出。本案现已审理终结。
申请人称：被申请人认为，申请人在2018版《供气合同》第七条约定“乙方应根据物价部门的规定，向甲方缴纳250元安装费，此开户费包含智能气表一只，表接头等，热水器燃气管安装再向甲方缴纳200元安装费，此费用包含钢管1米内，球阀一只”的内容构成不正当价格行为，根据《价格法》第40条第1款和《价格违法行为行政处罚规定》第7条之规定，据此作出淳市监（稽）处罚[2021]XX号行政处罚决定，责令改正，并处罚款伍万元。申请人认为，该处罚决定没有事实和法律依据，理由如下：首先，物价部门已发布燃气设施安装费收取的规定，申请人在合同中载明根据物价部门规定收费合法合规。2012年8月22日，淳安县物价局发布《关于规范我县管道燃气设施预埋费和改造收费的公告》，该公告第五条第二款规定“用户燃气灶具与计量表连接管、在计量表后安装其他燃气设施设备由用户自行承担。管道燃气经营企业提供以上服务时可按照成本价收取费用，并按规定明码标价。”根据物价部门该规定，申请人有权向用户收取表后燃气设施安装服务费，但需明码标价。2016年3月4日，杭州市物价局在浙江政务服务网站发布《关于核定居民生活用管道燃气相关服务收费标准的通知》，核定居民生活用管道燃气相关服务收费标准详见附表。附表中明确收费项目燃气灶表后安装费收费标准为250元/户，热水器燃气管安装费收费标准为200元/户。根据杭州市物价部门规定，申请人表后安装服务费收费标准为250元/户。
本案中，申请人根据上述淳安县物价局、杭州市物价局的规定，已实行明码标价，表后安装服务费收费标准为250元/户，并在合同中载明根据物价部门规定，每户收取250元安装费，合法合规。
被申请人认为，前述杭州市物价部门的通知仅为对杭州**气有限公司、杭州**燃气有限公司两家公司的批复，不适用申请人。该认定没有依据，也是不正确的。申请人认为，杭州市物价部门的前述规定，已对外公布发布在浙江政务服务网站，任何人或企业均可查询获知，并非单独私自送达这两家公司，社会公示效果不容置疑。其二，该规定明确载明为规范燃气企业相关服务收费行为，促进我市燃气行业健康发展的内容，从该字面完全可以得出我市燃气企业均应按该收费标准收费，我市燃气企业均应适用，而非仅仅针对前述两家公司。其三，从目前实际情况而言，我市燃气企业也的确是按照前述规定收费，包括申请人在内。因此，被申请人所谓申请人收费，没有物价部门规定的认定是不正确的。
其次，申请人不存在利用虚假或使人误解的价格手段，诱骗消费者与其交易的行为。评价行为是否构成违法，应从主观是否存在过错和客观上是否实施行为去判断。本案中，申请人不存在价格违法行为。
第一，申请人没有主观故意或过错。燃气企业经营需取得燃气经营许可证，该许可证载明经营区域。淳安县目前燃气企业仅有两家，即申请人和淳安**燃气有限公司，其中申请人经营区域为千岛湖镇城区，淳安**燃气有限公司经营区域为除千岛湖主城区和青溪新城以外的区域，两家燃气公司经营区域不相同。即申请人在千岛湖主城区系独家经营。独家经营自然就不存在竞争，在没有竞争的情况下，申请人主观上根本无需诱骗消费者与其交易。
第二，从客观行为上看，申请人已按照物价部门规定明码标价，表后安装服务费按前述物价部门收费标准规定收取250元/户。明码标价自然是让消费者对收费项目、收费标准等一目了然，在已明码标价情况下，申请人收费自然按照明码标价收取相关费用，2018版合同中是否载明“根据物价部门的规定”，都不影响申请人按照250元/户收取表后安装服务费，所以不存在利用虚假或使人误解的价格手段诱骗的行为。
最后，申请人不存在将市场调节价的表后安装服务费谎称为政府定价或指导价。
2018版合同中载明“根据物价部门的规定”，不应就解释为物价部门对此存在政府定价或指导价，而应解释为物价部门对燃气企业相关收费行为总的笼统的规定，包括是否收费、收费项目、收费标准等，比如取消开户费，可向用户收取安装费，但按明码标价收取等等。
申请人作为经营多年的燃气企业，非常清楚燃气企业的各项收费规定。2005年3月31日，淳安县物价局发文《关于管道燃气初装费标准的批复》（淳价[2005]XX号）规定开户费为每套600元，至2012年淳安县物价局上述规定中取消开户费，可收取表后燃气设施安装服务费并要求明码标价。期间，申请人还曾向物价局咨询服务费的收费标准问题，物价局告知实行市场调节价但需明码标价。因此，申请人在明显知道服务费为市场调节价的前提下，不可能再和消费者称服务费系政府定价或指导价。
被申请人调查期间，鉴于被申请人认为2018版合同存在问题，因此申请人积极配合被申请人，主动于2021年9月将旧版合同修改，启用新版供用气合同，且使用旧版也没有违法所得，更没有造成危害后果。另外，申请人作为保障民生的燃气企业，近年因疫情及国际事件影响，进销价格严重倒挂，已发生巨额亏损，目前经营已岌岌可危，处于破产边缘。
综上，申请人认为，申请人不存在价格违法行为，被申请人作出的行政处罚决定没有事实和法律依据，请求复议机关根据《行政复议法》第28条第（三）项之规定，撤销被申请人对申请人作出的前述行政处罚决定。
被申请人答复称：一、被申请人具有调查处理并作出该行政处罚决定的法定职权。根据《中华人民共和国价格法》第五条、《中共淳安县委办公室淳安县政府办公室关于印发〈淳安县市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（县委办发〔2019〕40号）文件之规定，被申请人具有调查处理并作出该行政处罚决定的法定职权。
二、被申请人对申请人违法行为作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿。2021年9月7日，被申请人收到淳安县信访局《关于转送洪*信访事项的函》，将洪*在2021年7月19日网上举报申请人涉嫌擅自向用户乱收费、重复收费行为的信访事项转送给本局。9月13日，被申请人执法人员赴申请人住所（淳安县千岛湖镇*****号*楼）和**路营业部（淳安县***镇***路***号）进行现场检查，制作了《现场笔录》，对营业部的价格公示牌拍照取证，提取了营业执照等材料复印件。10月13日，被申请人对申请人予以立案调查。调查期间，办案人员对申请人法定代表人孙**、运营部经理邵*、客服中心外勤主管叶**和投诉举报人洪*先后进行了调查询问，制作了《询问笔录》，提取了相关证据材料；办案人员到***庭**幢****室、***苑*幢****室和***园**幢*单元***室现场调查燃气表具安装情况，详细了解安装服务流程。
经查，2018年4月25日，申请人通过“浙江省合同格式条款备案与公示系统”报被申请人备案《供用气合同》，备案号杭淳市监〔2018〕合备字第4-3-1号（以下简称2018版合同）。该版合同内容中第七条为“乙方应根据物价部门的规定，向甲方缴纳250元安装费，此开户费包含智能气表一只、表接头等，热水器燃气管安装再向甲方缴纳200元安装费，此费用包含钢管1米内，球阀1只”。2021年8月26日，申请人修改了2018版合同，删除了上述第七条的全部内容。2021年9月26日，申请人通过“浙江省合同格式条款备案与公示系统”报被申请人备案新的《供用气合同》，备案号杭淳市监〔2021〕合备字第4-3-1号。根据申请人提供的材料，自2018年4月26日至2021年8月25日，申请人共签订2018版合同18060份。
2021年9月26日，淳安县发展和改革局向被申请人发《函》，内容为“我局在办理政府信息公开申请件过程中，经查询发现淳安县某天然气有限公司在你单位备案登记的《供用气合同》第七条关于安装服务费的‘根据物价部门的规定’‘开户费’等表述与事实和现行政策存在不符，主要有：1.我局未对淳安县某天然气有限公司计量表后安装服务费标准进行核定。2.根据《国务院办公厅转发国家发展改革委等部门关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展意见的通知》（国办函〔2020〕129号）规定，‘开户费’属于国家明确要求取消的收费项目。”
根据《中华人民共和国价格法》第十九条第一款“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据”之规定。《中央定价目录》未对供气部门提供的服务进行定价，《浙江省定价目录》对供气部门提供的服务（含预埋或改造）授权市、县人民政府进行定价。因此，当事人在计量表具后提供服务收取费用实行市场调节价。
根据以上调查询问和证据材料，核查结果如下：
1.申请人在没有取得政府价格主管部门对其计量表后安装服务费标准核定的情况下，在2018版合同中谎称根据物价部门的规定进行收费。
2.根据2018版合同第七条上下文可以理解，此处“开户费”应指称前文的“250元安装费”，其内涵不同于国办函〔2020〕129号中的“开户费”。
3.当事人在2018版合同中表述250元安装费中包含的智能气表费用，未能提取到当事人实际重复收取表具费用的证据。当事人在表后安装服务过程中，实际使用镀锌钢管的情况很少，但并非完全没有，其中占比并没有具体数据。在相关证据不足的情况下，被申请人认为当事人的安装服务收费公示存在一定的瑕疵，应予以指正，并要求当事人进一步规范收费标准制定及公示，避免引起消费者不必要的误解。
4.当事人上述违法行为的违法所得无法计算，按照没有违法所得裁量。
消费者、县发展和改革局和被申请人对2018版合同中第七条的内容，均认为其含义为申请人收取计量表后安装服务费是取得了价格主管部门的核定和批准，但实际上申请人从未取得价格主管部门对其计量表后安装服务费的核定和批准。其行为违反了《中华人民共和国价格法》第十四条第四项“经营者不得有下列不正当价格行为：（四）利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易”和《禁止价格欺诈行为的规定》第七条第五项“经营者收购、销售商品和提供有偿服务，采取下列价格手段之一的，属于价格欺诈行为：（五）对实行市场调节价的商品和服务价格，谎称为政府定价或者政府指导价的”之规定，属于不正当价格行为。
三、被申请人对申请人违法行为作出的行政处罚决定程序合法。2021年9月7日，被申请人收到淳安县信访局《关于转送洪*信访事项的函》，将洪*在2021年7月19日网上举报申请人涉嫌擅自向用户乱收费、重复收费行为的信访事项转送给本局。因涉及相关价格政策文件需县发展和改革局解释，经批准延长核查期限15个工作日。经过核查，于2021年10月13日立案调查。
立案后，被申请人依法开展了调查、询问及相关取证工作。由于疫情影响及案情复杂，在规定期限内不能作出处理决定，根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第六十四条第一款之规定，被申请人在2022年1月8日和2022年2月7日两次延长调查期限。2022年2月18日，本案调查终结，后由政策法规科审核并提交案件审理委员会。2022年3月25日，案件审理委员会对本案的违法主体、事实、证据、程序、理由、依据、裁量等进行集体讨论。
2022年3月28日，被申请人向申请人送达了淳市监（稽）罚告〔2021〕XX号《行政处罚告知书》。申请人于2022年3月30日提出举行听证的申请，被申请人于2022年4月15日公开举行听证会，并出具了《听证报告》。2022年4月27日，案件审理委员会再次进行了集体讨论。
根据查明的违法事实、证据和具体情形，被申请人于2022年4月27日最终作出淳市监（稽）处罚〔2021〕XX号《行政处罚决定书》。
被申请人在对申请人进行现场检查和调查询问时，均依照法律规定由两名以上执法人员参加，并向申请人出示有效执法证件。在案件办理过程中，申请人对执法人员及案件承办人员未申请回避。本局对申请人违法行为作出的行政处罚决定程序合法。
四、被申请人对申请人违法行为作出的行政处罚决定适用法律正确、处罚裁量恰当。
申请人在2018版合同中第七条的内容，使消费者误认为申请人收取的计量表后安装服务费是取得了价格主管部门的核定和批准，违反了《禁止价格欺诈行为的规定》第七条第五项“经营者收购、销售商品和提供有偿服务，采取下列价格手段之一的，属于价格欺诈行为：（五）对实行市场调节价的商品和服务价格，谎称为政府定价或者政府指导价的”之规定，依据《禁止价格欺诈行为的规定》第三条“价格欺诈行为是指经营者利用虚假的或者使人误解的标价形式或者价格手段，欺骗、诱导消费者或者其他经营者与其进行交易的行为”和《中华人民共和国价格法》第十四条第四项“经营者不得有下列不正当价格行为：（四）利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易”之规定，被申请人认定申请人对实行市场调节价的商品和服务价格谎称为政府定价或者政府指导价的行为，属于不正当价格行为。依据《中华人民共和国价格法》第四十条第一款“经营者有本法第十四条所列行为之一的，责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款；没有违法所得的，予以警告，可以并处罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照。有关法律对本法第十四条所列行为的处罚及处罚机关另有规定的，可以依照有关法律的规定执行”和《价格违法行为行政处罚规定》第七条“经营者违反价格法第十四条的规定，利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照”之规定，对申请人违法行为进行行政处罚，适用法律正确。
鉴于申请人积极配合调查，如实陈述违法事实并主动提供证据材料，且已对2018版合同进行修改，考虑到申请人是我县主要的居民用户天然气供应商，自2021年以来天然气进气价格受疫情影响倒挂严重，申请人处于亏损状态。本着处罚与教育相结合原则，对申请人的上述违法行为作出了罚款伍万元的从轻处罚，在申请人提出延期缴纳罚款的申请时，同意延期至2022年10月26日之前完成罚款缴纳。被申请人希望通过温暖执法、人性化处罚，让申请人对法律心存敬畏，并能以此为戒，在日常的经营活动中能够自觉遵守相关法律法规。
五、申请人在《行政复议申请书》中提出依法应当撤销行政处罚决定的事实和理由不成立。
申请人提出的第一条复议理由“物价部门已发布燃气设施安装费收取的规定，申请人在合同中载明根据物价部门规定收费合法合规”不成立。首先，申请人所称杭州市物价部门发布的《关于核定居民生活用管道燃气相关服务收费标准的通知》，依据《政府信息公开条例》，文件内容涉及公众利益、需要公众广泛知晓，即使主体只是杭州**气有限公司和杭州**燃气有限公司，也应当在门户网站主动公开。其次，上述杭州市物价局文件已经指明主体为杭州**气有限公司和杭州**燃气有限公司，其它杭州市范围内燃气公司可以参照该标准进行收费，但不能声称自己获得了政府物价部门的批准。申请人完全曲解了上述文件的主体和内容。
申请人提出的第二条复议理由“申请人不存在利用虚假或使人误解的价格手段，诱骗消费者与其交易的行为”不成立。首先，申请人确实获得了淳安县千岛湖镇城区的经营许可权，但是该经营许可权是指计量表具之前的部分，即供气、管网和计量表具（包含计量表）之前的安装服务和运行维护等事项，计量表后的安装服务不在此列。申请人谎称根据物价部门的规定，易使消费者误解该项服务是政府指定申请人开展并批准收费标准，对消费者的后续选择造成了影响。其次，申请人在2018版合同中第七条的内容，使消费者相信申请人收取的计量表后安装服务费250元和200元是经过政府物价部门核定和批准的，消费者是基于政府公信力相信了申请人收取该笔费用合法性和合理性，但实际上申请人并没有取得政府价格主管部门的核定和批准，已然构成欺骗消费者。诚如申请人所说，无论是否载明“根据物价部门的规定”，都不影响费用收取，但影响了消费者对费用收取的理解，影响了消费者对政府形象的认识。消费者洪*正是基于2018版合同第七条的内容，对淳安县发展和改革局先后申请了政府信息公开、行政复议和行政诉讼，对县政府形象造成了极大的负面影响。被申请人正是基于维护政府公信力的目的，对于申请人影响政府形象的违法违规行为予以打击和纠正，避免市场经营主体心存侥幸，肆意滥用政府公信力破坏正常市场秩序。
申请人提出的第三条复议理由“申请人不存在将市场调节价的表后安装服务费谎称为政府定价或指导价”不成立。申请人在第三点复议理由中自称曾向物价局咨询收费标准问题，被告知计量表后安装服务收费实行市场调节价，与前述申请人提出的第一条复议理由认为其应按照市物价部门制定的收费标准收费的观点完全矛盾。申请人在复议理由中都能提出自相矛盾的收费观点，证明申请人根本不清楚其计量表后安装服务收费到底属于何种收费性质。申请人也没有提供足够有力的证据材料证明其无主观过错。
针对申请人提出的主动整改和经营亏损等实际情况，被申请人充分考虑到申请人受疫情影响处于亏损状态的情形。本着处罚与教育相结合原则，对申请人的上述违法行为作出了罚款伍万元的从轻处罚，在申请人提出延期缴纳罚款的申请时，同意延期至2022年10月26日之前完成罚款缴纳。
综上所述，被申请人作出的淳市监（稽）处罚〔2021〕XX号《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、处罚裁量恰当。请求复议机关维持被申请人作出的行政处罚决定，维护市场秩序，维护法律尊严。
经审理，本机关查明以下事实：2021年9月7日，被申请人收到淳安县信访局《关于转送洪*信访事项的函》，主要内容为：洪*举报申请人涉嫌擅自向用户乱收费、重复收费的违法行为，建议被申请人依法处理。同日，被申请人制作案件来源登记表。9月13日，被申请人执法人员赴申请人住所（淳安县千岛湖镇*****号*楼）和**路营业部（淳安县***镇***路***号）进行现场检查，制作了《现场笔录》，对营业部的价格公示牌拍照取证，提取了营业执照等材料复印件。2021年10月13日被申请人决定立案调查，调查期间，被申请人办案人员对申请人法定代表人孙**、运营部经理邵*、客服中心外勤主管叶**和投诉举报人洪*先后进行了调查询问，制作了《询问笔录》，未能提取申请人实际重复收取智能气表费用的证据；办案人员到现场调查燃气表具安装情况，了解安装服务流程。根据申请人提供的材料，自2018年4月26日至2021年8月25日，申请人共签订2018版合同18060份。申请人营业部大厅公示的安装服务收费标准公示牌中包含的镀锌钢管等材料，但在实际安装过程中，并未完全提供上述材料。
被申请人在调查终结后认为：《中华人民共和国价格法》第十四条“经营者不得有下列不正当价格行为：……（四）利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易。……”和《禁止价格欺诈行为的规定》第七条“经营者收购、销售商品和提供有偿服务，采取下列价格手段之一的，属于价格欺诈行为：……（五）对实行市场调节价的商品和服务价格，谎称为政府定价或者政府指导价的。……”据此，申请人在2018版合同第七条中谎称根据物价部门规定收费的行为属于不正当价格行为。被申请人认为申请人上述违法行为的违法所得无法计算，故按照没有违法所得裁量。被申请人在履行了告知申请人拟作出行政处罚的事实、理由、依据和处罚内容，并告知申请人依法享有陈述、申辩和要求听证的权利程序后，应申请人书面申请举行了听证会，后于2022年4月27日对申请人作出责令改正违法行为，并处罚款伍万元的行政处罚决定。申请人对上述行政处罚决定不服，遂向本机关申请行政复议。
另查明，2018年4月25日，申请人通过“浙江省合同格式条款备案与公示系统”报被申请人备案《供用气合同》，备案号杭淳市监〔2018〕合备字第4-3-1号（以下简称2018版合同）。该版合同内容中第七条为“乙方应根据物价部门的规定，向甲方缴纳250元安装费，此开户费包含智能气表一只、表接头等，热水器燃气管安装再向甲方缴纳200元安装费，此费用包含钢管1米内，球阀1只”。2021年8月26日，申请人修改了2018版合同，删除了上述第七条的全部内容。2021年9月26日，申请人通过“浙江省合同格式条款备案与公示系统”报被申请人备案新的《供用气合同》，备案号杭淳市监〔2021〕合备字第4-3-1号。2021年9月13日，被申请人在申请人**路营业部大厅检查时发现有安装服务收费标准公示牌，显示“项目名称：表后管安装；收费标准：250元/户；作业内容：户内燃气表至灶具间管道安装、气密性试验、燃气管道置换并当即点火（不含打孔扩孔）；主要材料：1.表后至灶前阀DN15镀锌钢管（规划设计厨房1米内）、带嘴旋塞阀一只、表接头一只；2.灶前阀至灶具间连接管指金属波纹管或橡胶管，材料费用由用户承担。项目名称：热水器燃气管安装；收费标准：200元/户；作业内容：热水器燃气管安装、气密性试验、燃气管道置换并当即点火（不含热水器安装）；主要材料：表后至热水器DN15镀锌钢管（1米内）、DN15球阀一只。上述收费标准参照杭州市燃气集团有限公司收费标准，执行时间自2015年5月1日开始。”自2015 年5月1日至2021年12月31日，到申请人处申请开通安装服务收费的居民用户有32667户。
另查明，申请人依法取得营业执照，住所地为淳安县千岛湖镇新东大街77号四楼，法定代表人为孙**，2004年10月22日成立。2016年8月26日依法成立**路营业部分支机构，该机构场所为淳安县***镇***路***号。申请人依法取得燃气经营许可证，经营区域为千岛湖镇城市规划区。
再查明，2016年3月4日，杭州市物价局在浙江政务服务网发布《杭州市物价局关于核定居民生活用管道燃气相关服务收费标准的通知》，主要内容为：“杭州**气有限公司、杭州**燃气有限公司：你公司《关于服务项目和服务价格的核定申请》收悉。为规范燃气企业相关服务收费行为，维护用户和经营者的合法权益，促进我市燃气行业健康发展，根据《浙江省定价目录》等有关规定，经研究，现就有关事项通知如下：一、核定居民生活用管道燃气相关服务收费标准详见附件。对原有交纳开户费的用户，免交燃气灶表后管及热水器燃气管安装服务费。二、你公司应按规定切实规范收费行为，做好明码标价，自觉接受社会监督，同时做好政策的宣传解释工作。三、本通知自2016年3月1日起执行。”2012年8月22日，淳安县原物价局印发的《关于规范我县管道燃气设施预埋和改造收费的通知》（淳价[2012]51号）中规定：“四、住宅小区管道燃气设施预埋费、管道燃气设施改造费实行政府定价，管道燃气经营企业应当严格按照市价格主管部门制定的标准收费。……”。2021年9月26日，淳安县发展和改革局向被申请人发《函》, 主要内容为：“1.我局未对淳安县某天然气有限公司计量表后安装服务费标准进行核定。2.根据《国务院办公厅转发国家发展改革委等部门关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展意见的通知》（国办函〔2020〕129号）规定，‘开户费’属于国家明确要求取消的收费项目。”
本机关认为：《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第四条第二款规定：“县级以上地方市场监督管理部门负责本行政区域内的投诉举报处理工作。”《中华人民共和国价格法》第五条规定：“……。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的价格工作”。《中共淳安县委办公室淳安县政府办公室关于印发〈淳安县市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（县委办发〔2019〕40号）文件规定，自2019年3月26日起，被申请人主要职责包括：组织查处价格收费违法违规、不正当竞争、违法直销、传销、侵犯商标专利知识产权和制售假冒伪劣行为。据此，被申请人作为申请人住所地的市场监督管理部门具有调查处理并作出案涉行政处罚决定的法定职权。
实体认定方面。《中华人民共和国价格法》第十九条第一款“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据”之规定。《中央定价目录》未对供气部门提供的服务进行定价，《浙江省定价目录》对供气部门提供的服务（含预埋或改造）授权市、县人民政府进行定价。2021年3月1日起施行的《国务院办公厅转发国家发展改革委等部门关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展意见的通知》中“严格规范价格收费行为”部分规定：“（一）明确可保留的收费项目。供水供电供气供热企业设施产权分界点以后至用水用电用气用热器具前，为满足用户个性化需求所提供的延伸服务等，应明确服务项目、服务内容，允许收取合理费用，实行明码标价”。同时，《关于规范我县管道燃气设施预埋和改造收费的通知》（淳价[2012]51号）第五条规定：“用户燃气灶具与计量表连接管（包括金属卡口）、在计量表后安装其它燃气设施设备，或燃气设施设备的拆、改、修及其它费用由用户自行承担。管道燃气经营企业提供以上服务时可按照成本价收取费用，并按规定实行明码标价。”从上述规定可知，在计量表后安装其它燃气设施设备，或者为满足用户个性化需求所提供的延伸服务等实行市场调节价，属于可保留的收费项目，允许收取合理费用，但应实行明码标价，且该部分服务不属于政府价格主管部门的定价范围。本案中，淳安县发展和改革局已明确表示未对申请人的计量表后安装服务费标准进行核定；2016年3月4日，杭州市物价部门发布的《杭州市物价局关于核定居民生活用管道燃气相关服务收费标准的通知》，已经指明适用特定主体为：杭州**气有限公司和杭州**燃气有限公司。其他杭州市范围内燃气公司可以参照该标准对实行市场调节价的计量表后安装服务进行收费，但不能声称获得了杭州市物价部门的批准。而申请人在2018版合同中第七条内容称根据物价部门的规定进行收费，使消费者相信申请人收取的计量表后安装服务费250元和热水器燃气管安装服务费200元是经过政府物价部门核定和批准的，消费者是基于政府公信力相信了申请人收取该笔费用合法性和合理性，但实际上申请人并没有取得政府价格主管部门的核定和批准。
《中华人民共和国价格法》第十四条规定：“经营者不得有下列不正当价格行为：……（四）利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易；……” 。《禁止价格欺诈行为的规定》第七条规定：“经营者收购、销售商品和提供有偿服务，采取下列价格手段之一的，属于价格欺诈行为：……（五）对实行市场调节价的商品和服务价格，谎称为政府定价或者政府指导价的；……”。从上述规定可知，申请人在2018版合同中谎称根据物价部门规定收费的行为，属于价格欺诈行为。据此，被申请人依据《中华人民共和国价格法》第四十条第一款规定：“经营者有本法第十四条所列行为之一的，责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款；没有违法所得的，予以警告，可以并处罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照。有关法律对本法第十四条所列行为的处罚及处罚机关另有规定的，可以依照有关法律的规定执行。”《价格违法行为行政处罚规定》第七条规定：“经营者违反价格法第十四条的规定，利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照。”之规定，同时鉴于申请人积极配合调查，及时对合同条款作了修正，并考虑到申请人受疫情影响严重亏损却肩负着民生保障的重要任务，依据《中华人民共和国行政处罚法》第六条和《浙江省市场监督管理局浙江省药品监督管理局关于行政处罚裁量权行使的指导意见》第十五条第（一）项之规定，决定对申请人从轻处罚。故，被申请人作出责令改正违法行为，并处伍万元罚款的行政处罚决定，事实清楚，于法有据，量罚适当，并无不当。
行政程序方面。《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款规定：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》第五十三条第一款规定：“市场监督管理部门适用普通程序办理的案件，应当自立案之日起九十日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，但延期的期限一般不超过九十日，且原则上只能延期一次。”本案中，被申请人于2021年9月7日收到淳安县信访局移交关于举报申请人事项的函，9月24日，经部门负责人批准延长核查期限十五个工作日，并于10月13日作出立案决定。2022年1月8日，经被申请人负责人批准，延长调查期限三十日。由于本案案情复杂，在规定延长的期限内仍不能作出处理决定，被申请人负责人集体讨论再次延期九十日。
《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”第四十五条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第六十三条规定：“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）较大数额罚款；………”。第六十五条规定：“听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。”《市场监督管理行政处罚听证办法》第五条第一款规定：“市场监督管理部门拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利：……（三）对自然人处以一万元以上、对法人或者其他组织处以十万元以上罚款；……”。第二十二条规定：“除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私依法予以保密外，听证应当公开举行。公开举行听证的，市场监督管理部门应当于举行听证的三个工作日前公告当事人的姓名或者名称、案由以及举行听证的时间、地点。”本案中，被申请人于2022年3月25日对申请人作出行政处罚告知书，告知对申请人拟作出的行政处罚拾万元的事实、理由、依据，并告知申请人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。3月30日申请人向被申请人书面提出听证申请，被申请人决定于4月15日9时30分举行公开听证。4月11日，被申请人通过线上线下方式发布听证公告，公告申请人的名称、案由以及举行听证的时间、地点。听证会依照法定程序结束后，听证笔录由听证参加人当场核对签名确认。4月19日，听证报告处理意见及建议为：建议办案机构依照行政处罚告知书中，认定的违法事实和处罚依据，本着处罚与教育相结合的原则，减少行政争议的发生，可以对当事人罚款金额做适当的减少。被申请人根据听证笔录，结合听证报告提出的意见建议，经过案件合议、集体讨论等程序，于4月27日作出淳市监（稽）处罚〔2021〕XX号行政处罚决定书，责令申请人改正违法行为，并处罚款伍万元，于同日送达申请人。被申请人作出上述的行政处罚决定，程序合法，亦无不当。
需要指出的是，《价格违法行为行政处罚规定》第二十条规定：“经营者对政府价格主管部门作出的处罚决定不服的，应当先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国行政处罚法》第六十四条规定：“……（二）行政机关应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点；……”。本案中，被申请人在案涉行政处罚决定书中告知申请人的救济途径为：“如你（单位）不服本行政处罚决定，可以在收到本行政处罚决定书之日起六十日内依法向淳安县人民政府申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以在六个月内依法向淳安县人民法院提起行政诉讼。申请行政复议或者提起行政诉讼期间，行政处罚不停止执行。”申请人对该行政处罚决定不服，应先向本机关申请行政复议；如对行政复议决定不服，应由本机关告知申请人依法向人民法院提起行政诉讼，被申请人救济途径告知存在瑕疵。同时，被申请人于2022年4月6日作出听证通知书并于当日直接送达申请人，决定于4月15日9时30分举行公开听证。听证通知书未在七个工作日前送达，程序上存在瑕疵，但鉴于申请人已按时参加听证会，申请人参加听证会的权利得到了保障，且该瑕疵亦未损害申请人的实质性权利。故对以上两点问题，本机关在此批评指正。行政机关作出具体行政行为是一项非常严肃的工作，直接影响行政相对人的切身利益，望被申请人在今后的工作中引以为戒，慎重对待，避免再犯类似错误，切实提高依法行政水平。
综上，被申请人作出的案涉行政处罚决定事实清楚、适用法律正确、程序合法，量罚适当，本机关予以支持。申请人提出的行政复议请求，没有事实和法律依据，本机关不予支持。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出如下复议决定：
维持被申请人于2022年4月27日对申请人作出淳市监（稽）处罚〔2021〕XX号文件行政处罚决定。
2022年8月1日
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不服行政处罚决定
发布日期： 2023-02-07 11:02:46
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申请人于2022年5月10日向本机关申请行政复议，请求撤销被申请人作出的淳市监（稽）处罚[2021]XX号《行政处罚决定书》。本机关予以受理并进行了审理。因案情复杂，本案延期三十日作出。本案现已审理终结。
申请人称：被申请人认为，申请人在2018版《供气合同》第七条约定“乙方应根据物价部门的规定，向甲方缴纳250元安装费，此开户费包含智能气表一只，表接头等，热水器燃气管安装再向甲方缴纳200元安装费，此费用包含钢管1米内，球阀一只”的内容构成不正当价格行为，根据《价格法》第40条第1款和《价格违法行为行政处罚规定》第7条之规定，据此作出淳市监（稽）处罚[2021]XX号行政处罚决定，责令改正，并处罚款伍万元。申请人认为，该处罚决定没有事实和法律依据，理由如下：首先，物价部门已发布燃气设施安装费收取的规定，申请人在合同中载明根据物价部门规定收费合法合规。2012年8月22日，淳安县物价局发布《关于规范我县管道燃气设施预埋费和改造收费的公告》，该公告第五条第二款规定“用户燃气灶具与计量表连接管、在计量表后安装其他燃气设施设备由用户自行承担。管道燃气经营企业提供以上服务时可按照成本价收取费用，并按规定明码标价。”根据物价部门该规定，申请人有权向用户收取表后燃气设施安装服务费，但需明码标价。2016年3月4日，杭州市物价局在浙江政务服务网站发布《关于核定居民生活用管道燃气相关服务收费标准的通知》，核定居民生活用管道燃气相关服务收费标准详见附表。附表中明确收费项目燃气灶表后安装费收费标准为250元/户，热水器燃气管安装费收费标准为200元/户。根据杭州市物价部门规定，申请人表后安装服务费收费标准为250元/户。
本案中，申请人根据上述淳安县物价局、杭州市物价局的规定，已实行明码标价，表后安装服务费收费标准为250元/户，并在合同中载明根据物价部门规定，每户收取250元安装费，合法合规。
被申请人认为，前述杭州市物价部门的通知仅为对杭州**气有限公司、杭州**燃气有限公司两家公司的批复，不适用申请人。该认定没有依据，也是不正确的。申请人认为，杭州市物价部门的前述规定，已对外公布发布在浙江政务服务网站，任何人或企业均可查询获知，并非单独私自送达这两家公司，社会公示效果不容置疑。其二，该规定明确载明为规范燃气企业相关服务收费行为，促进我市燃气行业健康发展的内容，从该字面完全可以得出我市燃气企业均应按该收费标准收费，我市燃气企业均应适用，而非仅仅针对前述两家公司。其三，从目前实际情况而言，我市燃气企业也的确是按照前述规定收费，包括申请人在内。因此，被申请人所谓申请人收费，没有物价部门规定的认定是不正确的。
其次，申请人不存在利用虚假或使人误解的价格手段，诱骗消费者与其交易的行为。评价行为是否构成违法，应从主观是否存在过错和客观上是否实施行为去判断。本案中，申请人不存在价格违法行为。
第一，申请人没有主观故意或过错。燃气企业经营需取得燃气经营许可证，该许可证载明经营区域。淳安县目前燃气企业仅有两家，即申请人和淳安**燃气有限公司，其中申请人经营区域为千岛湖镇城区，淳安**燃气有限公司经营区域为除千岛湖主城区和青溪新城以外的区域，两家燃气公司经营区域不相同。即申请人在千岛湖主城区系独家经营。独家经营自然就不存在竞争，在没有竞争的情况下，申请人主观上根本无需诱骗消费者与其交易。
第二，从客观行为上看，申请人已按照物价部门规定明码标价，表后安装服务费按前述物价部门收费标准规定收取250元/户。明码标价自然是让消费者对收费项目、收费标准等一目了然，在已明码标价情况下，申请人收费自然按照明码标价收取相关费用，2018版合同中是否载明“根据物价部门的规定”，都不影响申请人按照250元/户收取表后安装服务费，所以不存在利用虚假或使人误解的价格手段诱骗的行为。
最后，申请人不存在将市场调节价的表后安装服务费谎称为政府定价或指导价。
2018版合同中载明“根据物价部门的规定”，不应就解释为物价部门对此存在政府定价或指导价，而应解释为物价部门对燃气企业相关收费行为总的笼统的规定，包括是否收费、收费项目、收费标准等，比如取消开户费，可向用户收取安装费，但按明码标价收取等等。
申请人作为经营多年的燃气企业，非常清楚燃气企业的各项收费规定。2005年3月31日，淳安县物价局发文《关于管道燃气初装费标准的批复》（淳价[2005]XX号）规定开户费为每套600元，至2012年淳安县物价局上述规定中取消开户费，可收取表后燃气设施安装服务费并要求明码标价。期间，申请人还曾向物价局咨询服务费的收费标准问题，物价局告知实行市场调节价但需明码标价。因此，申请人在明显知道服务费为市场调节价的前提下，不可能再和消费者称服务费系政府定价或指导价。
被申请人调查期间，鉴于被申请人认为2018版合同存在问题，因此申请人积极配合被申请人，主动于2021年9月将旧版合同修改，启用新版供用气合同，且使用旧版也没有违法所得，更没有造成危害后果。另外，申请人作为保障民生的燃气企业，近年因疫情及国际事件影响，进销价格严重倒挂，已发生巨额亏损，目前经营已岌岌可危，处于破产边缘。
综上，申请人认为，申请人不存在价格违法行为，被申请人作出的行政处罚决定没有事实和法律依据，请求复议机关根据《行政复议法》第28条第（三）项之规定，撤销被申请人对申请人作出的前述行政处罚决定。
被申请人答复称：一、被申请人具有调查处理并作出该行政处罚决定的法定职权。根据《中华人民共和国价格法》第五条、《中共淳安县委办公室淳安县政府办公室关于印发〈淳安县市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（县委办发〔2019〕40号）文件之规定，被申请人具有调查处理并作出该行政处罚决定的法定职权。
二、被申请人对申请人违法行为作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿。2021年9月7日，被申请人收到淳安县信访局《关于转送洪*信访事项的函》，将洪*在2021年7月19日网上举报申请人涉嫌擅自向用户乱收费、重复收费行为的信访事项转送给本局。9月13日，被申请人执法人员赴申请人住所（淳安县千岛湖镇*****号*楼）和**路营业部（淳安县***镇***路***号）进行现场检查，制作了《现场笔录》，对营业部的价格公示牌拍照取证，提取了营业执照等材料复印件。10月13日，被申请人对申请人予以立案调查。调查期间，办案人员对申请人法定代表人孙**、运营部经理邵*、客服中心外勤主管叶**和投诉举报人洪*先后进行了调查询问，制作了《询问笔录》，提取了相关证据材料；办案人员到***庭**幢****室、***苑*幢****室和***园**幢*单元***室现场调查燃气表具安装情况，详细了解安装服务流程。
经查，2018年4月25日，申请人通过“浙江省合同格式条款备案与公示系统”报被申请人备案《供用气合同》，备案号杭淳市监〔2018〕合备字第4-3-1号（以下简称2018版合同）。该版合同内容中第七条为“乙方应根据物价部门的规定，向甲方缴纳250元安装费，此开户费包含智能气表一只、表接头等，热水器燃气管安装再向甲方缴纳200元安装费，此费用包含钢管1米内，球阀1只”。2021年8月26日，申请人修改了2018版合同，删除了上述第七条的全部内容。2021年9月26日，申请人通过“浙江省合同格式条款备案与公示系统”报被申请人备案新的《供用气合同》，备案号杭淳市监〔2021〕合备字第4-3-1号。根据申请人提供的材料，自2018年4月26日至2021年8月25日，申请人共签订2018版合同18060份。
2021年9月26日，淳安县发展和改革局向被申请人发《函》，内容为“我局在办理政府信息公开申请件过程中，经查询发现淳安县某天然气有限公司在你单位备案登记的《供用气合同》第七条关于安装服务费的‘根据物价部门的规定’‘开户费’等表述与事实和现行政策存在不符，主要有：1.我局未对淳安县某天然气有限公司计量表后安装服务费标准进行核定。2.根据《国务院办公厅转发国家发展改革委等部门关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展意见的通知》（国办函〔2020〕129号）规定，‘开户费’属于国家明确要求取消的收费项目。”
根据《中华人民共和国价格法》第十九条第一款“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据”之规定。《中央定价目录》未对供气部门提供的服务进行定价，《浙江省定价目录》对供气部门提供的服务（含预埋或改造）授权市、县人民政府进行定价。因此，当事人在计量表具后提供服务收取费用实行市场调节价。
根据以上调查询问和证据材料，核查结果如下：
1.申请人在没有取得政府价格主管部门对其计量表后安装服务费标准核定的情况下，在2018版合同中谎称根据物价部门的规定进行收费。
2.根据2018版合同第七条上下文可以理解，此处“开户费”应指称前文的“250元安装费”，其内涵不同于国办函〔2020〕129号中的“开户费”。
3.当事人在2018版合同中表述250元安装费中包含的智能气表费用，未能提取到当事人实际重复收取表具费用的证据。当事人在表后安装服务过程中，实际使用镀锌钢管的情况很少，但并非完全没有，其中占比并没有具体数据。在相关证据不足的情况下，被申请人认为当事人的安装服务收费公示存在一定的瑕疵，应予以指正，并要求当事人进一步规范收费标准制定及公示，避免引起消费者不必要的误解。
4.当事人上述违法行为的违法所得无法计算，按照没有违法所得裁量。
消费者、县发展和改革局和被申请人对2018版合同中第七条的内容，均认为其含义为申请人收取计量表后安装服务费是取得了价格主管部门的核定和批准，但实际上申请人从未取得价格主管部门对其计量表后安装服务费的核定和批准。其行为违反了《中华人民共和国价格法》第十四条第四项“经营者不得有下列不正当价格行为：（四）利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易”和《禁止价格欺诈行为的规定》第七条第五项“经营者收购、销售商品和提供有偿服务，采取下列价格手段之一的，属于价格欺诈行为：（五）对实行市场调节价的商品和服务价格，谎称为政府定价或者政府指导价的”之规定，属于不正当价格行为。
三、被申请人对申请人违法行为作出的行政处罚决定程序合法。2021年9月7日，被申请人收到淳安县信访局《关于转送洪*信访事项的函》，将洪*在2021年7月19日网上举报申请人涉嫌擅自向用户乱收费、重复收费行为的信访事项转送给本局。因涉及相关价格政策文件需县发展和改革局解释，经批准延长核查期限15个工作日。经过核查，于2021年10月13日立案调查。
立案后，被申请人依法开展了调查、询问及相关取证工作。由于疫情影响及案情复杂，在规定期限内不能作出处理决定，根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第六十四条第一款之规定，被申请人在2022年1月8日和2022年2月7日两次延长调查期限。2022年2月18日，本案调查终结，后由政策法规科审核并提交案件审理委员会。2022年3月25日，案件审理委员会对本案的违法主体、事实、证据、程序、理由、依据、裁量等进行集体讨论。
2022年3月28日，被申请人向申请人送达了淳市监（稽）罚告〔2021〕XX号《行政处罚告知书》。申请人于2022年3月30日提出举行听证的申请，被申请人于2022年4月15日公开举行听证会，并出具了《听证报告》。2022年4月27日，案件审理委员会再次进行了集体讨论。
根据查明的违法事实、证据和具体情形，被申请人于2022年4月27日最终作出淳市监（稽）处罚〔2021〕XX号《行政处罚决定书》。
被申请人在对申请人进行现场检查和调查询问时，均依照法律规定由两名以上执法人员参加，并向申请人出示有效执法证件。在案件办理过程中，申请人对执法人员及案件承办人员未申请回避。本局对申请人违法行为作出的行政处罚决定程序合法。
四、被申请人对申请人违法行为作出的行政处罚决定适用法律正确、处罚裁量恰当。
申请人在2018版合同中第七条的内容，使消费者误认为申请人收取的计量表后安装服务费是取得了价格主管部门的核定和批准，违反了《禁止价格欺诈行为的规定》第七条第五项“经营者收购、销售商品和提供有偿服务，采取下列价格手段之一的，属于价格欺诈行为：（五）对实行市场调节价的商品和服务价格，谎称为政府定价或者政府指导价的”之规定，依据《禁止价格欺诈行为的规定》第三条“价格欺诈行为是指经营者利用虚假的或者使人误解的标价形式或者价格手段，欺骗、诱导消费者或者其他经营者与其进行交易的行为”和《中华人民共和国价格法》第十四条第四项“经营者不得有下列不正当价格行为：（四）利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易”之规定，被申请人认定申请人对实行市场调节价的商品和服务价格谎称为政府定价或者政府指导价的行为，属于不正当价格行为。依据《中华人民共和国价格法》第四十条第一款“经营者有本法第十四条所列行为之一的，责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款；没有违法所得的，予以警告，可以并处罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照。有关法律对本法第十四条所列行为的处罚及处罚机关另有规定的，可以依照有关法律的规定执行”和《价格违法行为行政处罚规定》第七条“经营者违反价格法第十四条的规定，利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照”之规定，对申请人违法行为进行行政处罚，适用法律正确。
鉴于申请人积极配合调查，如实陈述违法事实并主动提供证据材料，且已对2018版合同进行修改，考虑到申请人是我县主要的居民用户天然气供应商，自2021年以来天然气进气价格受疫情影响倒挂严重，申请人处于亏损状态。本着处罚与教育相结合原则，对申请人的上述违法行为作出了罚款伍万元的从轻处罚，在申请人提出延期缴纳罚款的申请时，同意延期至2022年10月26日之前完成罚款缴纳。被申请人希望通过温暖执法、人性化处罚，让申请人对法律心存敬畏，并能以此为戒，在日常的经营活动中能够自觉遵守相关法律法规。
五、申请人在《行政复议申请书》中提出依法应当撤销行政处罚决定的事实和理由不成立。
申请人提出的第一条复议理由“物价部门已发布燃气设施安装费收取的规定，申请人在合同中载明根据物价部门规定收费合法合规”不成立。首先，申请人所称杭州市物价部门发布的《关于核定居民生活用管道燃气相关服务收费标准的通知》，依据《政府信息公开条例》，文件内容涉及公众利益、需要公众广泛知晓，即使主体只是杭州**气有限公司和杭州**燃气有限公司，也应当在门户网站主动公开。其次，上述杭州市物价局文件已经指明主体为杭州**气有限公司和杭州**燃气有限公司，其它杭州市范围内燃气公司可以参照该标准进行收费，但不能声称自己获得了政府物价部门的批准。申请人完全曲解了上述文件的主体和内容。
申请人提出的第二条复议理由“申请人不存在利用虚假或使人误解的价格手段，诱骗消费者与其交易的行为”不成立。首先，申请人确实获得了淳安县千岛湖镇城区的经营许可权，但是该经营许可权是指计量表具之前的部分，即供气、管网和计量表具（包含计量表）之前的安装服务和运行维护等事项，计量表后的安装服务不在此列。申请人谎称根据物价部门的规定，易使消费者误解该项服务是政府指定申请人开展并批准收费标准，对消费者的后续选择造成了影响。其次，申请人在2018版合同中第七条的内容，使消费者相信申请人收取的计量表后安装服务费250元和200元是经过政府物价部门核定和批准的，消费者是基于政府公信力相信了申请人收取该笔费用合法性和合理性，但实际上申请人并没有取得政府价格主管部门的核定和批准，已然构成欺骗消费者。诚如申请人所说，无论是否载明“根据物价部门的规定”，都不影响费用收取，但影响了消费者对费用收取的理解，影响了消费者对政府形象的认识。消费者洪*正是基于2018版合同第七条的内容，对淳安县发展和改革局先后申请了政府信息公开、行政复议和行政诉讼，对县政府形象造成了极大的负面影响。被申请人正是基于维护政府公信力的目的，对于申请人影响政府形象的违法违规行为予以打击和纠正，避免市场经营主体心存侥幸，肆意滥用政府公信力破坏正常市场秩序。
申请人提出的第三条复议理由“申请人不存在将市场调节价的表后安装服务费谎称为政府定价或指导价”不成立。申请人在第三点复议理由中自称曾向物价局咨询收费标准问题，被告知计量表后安装服务收费实行市场调节价，与前述申请人提出的第一条复议理由认为其应按照市物价部门制定的收费标准收费的观点完全矛盾。申请人在复议理由中都能提出自相矛盾的收费观点，证明申请人根本不清楚其计量表后安装服务收费到底属于何种收费性质。申请人也没有提供足够有力的证据材料证明其无主观过错。
针对申请人提出的主动整改和经营亏损等实际情况，被申请人充分考虑到申请人受疫情影响处于亏损状态的情形。本着处罚与教育相结合原则，对申请人的上述违法行为作出了罚款伍万元的从轻处罚，在申请人提出延期缴纳罚款的申请时，同意延期至2022年10月26日之前完成罚款缴纳。
综上所述，被申请人作出的淳市监（稽）处罚〔2021〕XX号《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、处罚裁量恰当。请求复议机关维持被申请人作出的行政处罚决定，维护市场秩序，维护法律尊严。
经审理，本机关查明以下事实：2021年9月7日，被申请人收到淳安县信访局《关于转送洪*信访事项的函》，主要内容为：洪*举报申请人涉嫌擅自向用户乱收费、重复收费的违法行为，建议被申请人依法处理。同日，被申请人制作案件来源登记表。9月13日，被申请人执法人员赴申请人住所（淳安县千岛湖镇*****号*楼）和**路营业部（淳安县***镇***路***号）进行现场检查，制作了《现场笔录》，对营业部的价格公示牌拍照取证，提取了营业执照等材料复印件。2021年10月13日被申请人决定立案调查，调查期间，被申请人办案人员对申请人法定代表人孙**、运营部经理邵*、客服中心外勤主管叶**和投诉举报人洪*先后进行了调查询问，制作了《询问笔录》，未能提取申请人实际重复收取智能气表费用的证据；办案人员到现场调查燃气表具安装情况，了解安装服务流程。根据申请人提供的材料，自2018年4月26日至2021年8月25日，申请人共签订2018版合同18060份。申请人营业部大厅公示的安装服务收费标准公示牌中包含的镀锌钢管等材料，但在实际安装过程中，并未完全提供上述材料。
被申请人在调查终结后认为：《中华人民共和国价格法》第十四条“经营者不得有下列不正当价格行为：……（四）利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易。……”和《禁止价格欺诈行为的规定》第七条“经营者收购、销售商品和提供有偿服务，采取下列价格手段之一的，属于价格欺诈行为：……（五）对实行市场调节价的商品和服务价格，谎称为政府定价或者政府指导价的。……”据此，申请人在2018版合同第七条中谎称根据物价部门规定收费的行为属于不正当价格行为。被申请人认为申请人上述违法行为的违法所得无法计算，故按照没有违法所得裁量。被申请人在履行了告知申请人拟作出行政处罚的事实、理由、依据和处罚内容，并告知申请人依法享有陈述、申辩和要求听证的权利程序后，应申请人书面申请举行了听证会，后于2022年4月27日对申请人作出责令改正违法行为，并处罚款伍万元的行政处罚决定。申请人对上述行政处罚决定不服，遂向本机关申请行政复议。
另查明，2018年4月25日，申请人通过“浙江省合同格式条款备案与公示系统”报被申请人备案《供用气合同》，备案号杭淳市监〔2018〕合备字第4-3-1号（以下简称2018版合同）。该版合同内容中第七条为“乙方应根据物价部门的规定，向甲方缴纳250元安装费，此开户费包含智能气表一只、表接头等，热水器燃气管安装再向甲方缴纳200元安装费，此费用包含钢管1米内，球阀1只”。2021年8月26日，申请人修改了2018版合同，删除了上述第七条的全部内容。2021年9月26日，申请人通过“浙江省合同格式条款备案与公示系统”报被申请人备案新的《供用气合同》，备案号杭淳市监〔2021〕合备字第4-3-1号。2021年9月13日，被申请人在申请人**路营业部大厅检查时发现有安装服务收费标准公示牌，显示“项目名称：表后管安装；收费标准：250元/户；作业内容：户内燃气表至灶具间管道安装、气密性试验、燃气管道置换并当即点火（不含打孔扩孔）；主要材料：1.表后至灶前阀DN15镀锌钢管（规划设计厨房1米内）、带嘴旋塞阀一只、表接头一只；2.灶前阀至灶具间连接管指金属波纹管或橡胶管，材料费用由用户承担。项目名称：热水器燃气管安装；收费标准：200元/户；作业内容：热水器燃气管安装、气密性试验、燃气管道置换并当即点火（不含热水器安装）；主要材料：表后至热水器DN15镀锌钢管（1米内）、DN15球阀一只。上述收费标准参照杭州市燃气集团有限公司收费标准，执行时间自2015年5月1日开始。”自2015 年5月1日至2021年12月31日，到申请人处申请开通安装服务收费的居民用户有32667户。
另查明，申请人依法取得营业执照，住所地为淳安县千岛湖镇新东大街77号四楼，法定代表人为孙**，2004年10月22日成立。2016年8月26日依法成立**路营业部分支机构，该机构场所为淳安县***镇***路***号。申请人依法取得燃气经营许可证，经营区域为千岛湖镇城市规划区。
再查明，2016年3月4日，杭州市物价局在浙江政务服务网发布《杭州市物价局关于核定居民生活用管道燃气相关服务收费标准的通知》，主要内容为：“杭州**气有限公司、杭州**燃气有限公司：你公司《关于服务项目和服务价格的核定申请》收悉。为规范燃气企业相关服务收费行为，维护用户和经营者的合法权益，促进我市燃气行业健康发展，根据《浙江省定价目录》等有关规定，经研究，现就有关事项通知如下：一、核定居民生活用管道燃气相关服务收费标准详见附件。对原有交纳开户费的用户，免交燃气灶表后管及热水器燃气管安装服务费。二、你公司应按规定切实规范收费行为，做好明码标价，自觉接受社会监督，同时做好政策的宣传解释工作。三、本通知自2016年3月1日起执行。”2012年8月22日，淳安县原物价局印发的《关于规范我县管道燃气设施预埋和改造收费的通知》（淳价[2012]51号）中规定：“四、住宅小区管道燃气设施预埋费、管道燃气设施改造费实行政府定价，管道燃气经营企业应当严格按照市价格主管部门制定的标准收费。……”。2021年9月26日，淳安县发展和改革局向被申请人发《函》, 主要内容为：“1.我局未对淳安县某天然气有限公司计量表后安装服务费标准进行核定。2.根据《国务院办公厅转发国家发展改革委等部门关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展意见的通知》（国办函〔2020〕129号）规定，‘开户费’属于国家明确要求取消的收费项目。”
本机关认为：《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第四条第二款规定：“县级以上地方市场监督管理部门负责本行政区域内的投诉举报处理工作。”《中华人民共和国价格法》第五条规定：“……。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的价格工作”。《中共淳安县委办公室淳安县政府办公室关于印发〈淳安县市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（县委办发〔2019〕40号）文件规定，自2019年3月26日起，被申请人主要职责包括：组织查处价格收费违法违规、不正当竞争、违法直销、传销、侵犯商标专利知识产权和制售假冒伪劣行为。据此，被申请人作为申请人住所地的市场监督管理部门具有调查处理并作出案涉行政处罚决定的法定职权。
实体认定方面。《中华人民共和国价格法》第十九条第一款“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据”之规定。《中央定价目录》未对供气部门提供的服务进行定价，《浙江省定价目录》对供气部门提供的服务（含预埋或改造）授权市、县人民政府进行定价。2021年3月1日起施行的《国务院办公厅转发国家发展改革委等部门关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展意见的通知》中“严格规范价格收费行为”部分规定：“（一）明确可保留的收费项目。供水供电供气供热企业设施产权分界点以后至用水用电用气用热器具前，为满足用户个性化需求所提供的延伸服务等，应明确服务项目、服务内容，允许收取合理费用，实行明码标价”。同时，《关于规范我县管道燃气设施预埋和改造收费的通知》（淳价[2012]51号）第五条规定：“用户燃气灶具与计量表连接管（包括金属卡口）、在计量表后安装其它燃气设施设备，或燃气设施设备的拆、改、修及其它费用由用户自行承担。管道燃气经营企业提供以上服务时可按照成本价收取费用，并按规定实行明码标价。”从上述规定可知，在计量表后安装其它燃气设施设备，或者为满足用户个性化需求所提供的延伸服务等实行市场调节价，属于可保留的收费项目，允许收取合理费用，但应实行明码标价，且该部分服务不属于政府价格主管部门的定价范围。本案中，淳安县发展和改革局已明确表示未对申请人的计量表后安装服务费标准进行核定；2016年3月4日，杭州市物价部门发布的《杭州市物价局关于核定居民生活用管道燃气相关服务收费标准的通知》，已经指明适用特定主体为：杭州**气有限公司和杭州**燃气有限公司。其他杭州市范围内燃气公司可以参照该标准对实行市场调节价的计量表后安装服务进行收费，但不能声称获得了杭州市物价部门的批准。而申请人在2018版合同中第七条内容称根据物价部门的规定进行收费，使消费者相信申请人收取的计量表后安装服务费250元和热水器燃气管安装服务费200元是经过政府物价部门核定和批准的，消费者是基于政府公信力相信了申请人收取该笔费用合法性和合理性，但实际上申请人并没有取得政府价格主管部门的核定和批准。
《中华人民共和国价格法》第十四条规定：“经营者不得有下列不正当价格行为：……（四）利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易；……” 。《禁止价格欺诈行为的规定》第七条规定：“经营者收购、销售商品和提供有偿服务，采取下列价格手段之一的，属于价格欺诈行为：……（五）对实行市场调节价的商品和服务价格，谎称为政府定价或者政府指导价的；……”。从上述规定可知，申请人在2018版合同中谎称根据物价部门规定收费的行为，属于价格欺诈行为。据此，被申请人依据《中华人民共和国价格法》第四十条第一款规定：“经营者有本法第十四条所列行为之一的，责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款；没有违法所得的，予以警告，可以并处罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照。有关法律对本法第十四条所列行为的处罚及处罚机关另有规定的，可以依照有关法律的规定执行。”《价格违法行为行政处罚规定》第七条规定：“经营者违反价格法第十四条的规定，利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照。”之规定，同时鉴于申请人积极配合调查，及时对合同条款作了修正，并考虑到申请人受疫情影响严重亏损却肩负着民生保障的重要任务，依据《中华人民共和国行政处罚法》第六条和《浙江省市场监督管理局浙江省药品监督管理局关于行政处罚裁量权行使的指导意见》第十五条第（一）项之规定，决定对申请人从轻处罚。故，被申请人作出责令改正违法行为，并处伍万元罚款的行政处罚决定，事实清楚，于法有据，量罚适当，并无不当。
行政程序方面。《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款规定：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》第五十三条第一款规定：“市场监督管理部门适用普通程序办理的案件，应当自立案之日起九十日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，但延期的期限一般不超过九十日，且原则上只能延期一次。”本案中，被申请人于2021年9月7日收到淳安县信访局移交关于举报申请人事项的函，9月24日，经部门负责人批准延长核查期限十五个工作日，并于10月13日作出立案决定。2022年1月8日，经被申请人负责人批准，延长调查期限三十日。由于本案案情复杂，在规定延长的期限内仍不能作出处理决定，被申请人负责人集体讨论再次延期九十日。
《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”第四十五条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第六十三条规定：“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）较大数额罚款；………”。第六十五条规定：“听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。”《市场监督管理行政处罚听证办法》第五条第一款规定：“市场监督管理部门拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利：……（三）对自然人处以一万元以上、对法人或者其他组织处以十万元以上罚款；……”。第二十二条规定：“除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私依法予以保密外，听证应当公开举行。公开举行听证的，市场监督管理部门应当于举行听证的三个工作日前公告当事人的姓名或者名称、案由以及举行听证的时间、地点。”本案中，被申请人于2022年3月25日对申请人作出行政处罚告知书，告知对申请人拟作出的行政处罚拾万元的事实、理由、依据，并告知申请人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。3月30日申请人向被申请人书面提出听证申请，被申请人决定于4月15日9时30分举行公开听证。4月11日，被申请人通过线上线下方式发布听证公告，公告申请人的名称、案由以及举行听证的时间、地点。听证会依照法定程序结束后，听证笔录由听证参加人当场核对签名确认。4月19日，听证报告处理意见及建议为：建议办案机构依照行政处罚告知书中，认定的违法事实和处罚依据，本着处罚与教育相结合的原则，减少行政争议的发生，可以对当事人罚款金额做适当的减少。被申请人根据听证笔录，结合听证报告提出的意见建议，经过案件合议、集体讨论等程序，于4月27日作出淳市监（稽）处罚〔2021〕XX号行政处罚决定书，责令申请人改正违法行为，并处罚款伍万元，于同日送达申请人。被申请人作出上述的行政处罚决定，程序合法，亦无不当。
需要指出的是，《价格违法行为行政处罚规定》第二十条规定：“经营者对政府价格主管部门作出的处罚决定不服的，应当先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国行政处罚法》第六十四条规定：“……（二）行政机关应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点；……”。本案中，被申请人在案涉行政处罚决定书中告知申请人的救济途径为：“如你（单位）不服本行政处罚决定，可以在收到本行政处罚决定书之日起六十日内依法向淳安县人民政府申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以在六个月内依法向淳安县人民法院提起行政诉讼。申请行政复议或者提起行政诉讼期间，行政处罚不停止执行。”申请人对该行政处罚决定不服，应先向本机关申请行政复议；如对行政复议决定不服，应由本机关告知申请人依法向人民法院提起行政诉讼，被申请人救济途径告知存在瑕疵。同时，被申请人于2022年4月6日作出听证通知书并于当日直接送达申请人，决定于4月15日9时30分举行公开听证。听证通知书未在七个工作日前送达，程序上存在瑕疵，但鉴于申请人已按时参加听证会，申请人参加听证会的权利得到了保障，且该瑕疵亦未损害申请人的实质性权利。故对以上两点问题，本机关在此批评指正。行政机关作出具体行政行为是一项非常严肃的工作，直接影响行政相对人的切身利益，望被申请人在今后的工作中引以为戒，慎重对待，避免再犯类似错误，切实提高依法行政水平。
综上，被申请人作出的案涉行政处罚决定事实清楚、适用法律正确、程序合法，量罚适当，本机关予以支持。申请人提出的行政复议请求，没有事实和法律依据，本机关不予支持。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出如下复议决定：
维持被申请人于2022年4月27日对申请人作出淳市监（稽）处罚〔2021〕XX号文件行政处罚决定。
2022年8月1日